1.1. Maintien des lois du blocus

Malgré les mesures annoncées par le président Barack Obama le 17 décembre 2014 et sa disposition à engager un débat avec le Congrès au sujet de la levée du blocus, les lois et réglementations sous-tendant cette politique restent en vigueur et sont appliquées rigoureusement par les instances du gouvernement étasunien, notamment par le département du Trésor et par le département du Commerce, et, tout particulièrement, par l’Office of Foreign Assets Control (OFAC).

Les principales législations du Congrès et dispositions administratives établissant cette politique du blocus sont les suivantes :

  • Trading with the Enemy Act (1917, Loi du commerce avec l’ennemi ou TWEA par le sigle en anglais) : Aux termes de sa section 5(b), le chef du pouvoir exécutif est habilité à appliquer des sanctions économiques en temps de guerre ou à n’importe quelle autre période d’urgence nationale et à prohiber le commerce avec l’ennemi ou des alliés dudit ennemi pendant des conflits militaires. En 1977, l’International Emergency Economic Powers Act (Loi des pouvoirs économiques en cas d’urgence internationale) a restreint les facultés du président à imposer des sanctions en arguant de situations d’urgence nationale. Or, la TWEA continue de s’appliquer à Cuba bien que la Maison-Blanche n’ait jamais décrété la moindre urgence nationale par rapport à l’île. Depuis 1959, les différentes administrations étasuniennes ont prorogé l’application de la TWEA vis-à-vis de Cuba. C’est dans le cadre de cette loi, la plus ancienne en son genre, que le gouvernement étasunien a adopté en 1963 les Cuban Assets Control Regulations (CACR, Réglementations relatives au contrôle des actifs cubains) qui, entre autres restrictions, ont interdit aux personnes physiques étasuniennes ou sujettes à la juridiction des États-Unis de faire des transactions financières avec Cuba, bloqué les actifs cubains et prohibé l’importation aux États-Unis de biens d’origine cubaine, Cuba étant le seul pays au monde auquel s’applique cette législation. Le 5 septembre 2014, le président Obama a renouvelé pour une année de plus les sanctions prises contre Cuba aux termes de la TWEA.
  • Foreign Assistance Act (1961, Loi relative à l’aide extérieure): Aux termes de cette loi, le président étasunien a été autorisé à établir et à maintenir un « embargo » total sur le commerce avec Cuba et à prohiber l’octroi de n’importe quelle aide qui soit à notre pays. Les fonds du gouvernement étasunien destinés à l’aide étrangère et alloués à des organismes internationaux ne peuvent être employés dans des programmes concernant Cuba. L’octroi de n’importe quelle aide prévue aux termes de cette loi ou de tout autre bénéfice prévu dans n’importe quelle autre loi en faveur de Cuba est interdit aussi longtemps que le président n’aura pas déterminé que Cuba a engagé les actions requises pour restituer à des personnes physiques ou morales étasuniennes au moins 50 p. 100 de la valeur des biens nationalisés par le gouvernement cubain après le triomphe de la Révolution, ou une juste compensation.
  • Décret présidentiel 3447: C’est par cette décision du 3 février 1962 que le président John F. Kennedy a imposé un « embargo » total au commerce entre les États-Unis et Cuba, par application de la section 620 (a) de la Loi relative à l’aide extérieure.
  • Cuban Assets Control Regulations (1963, Réglementations relatives au contrôle des actifs cubains): Promulguées par le département du Trésor, elles ont, entre autres sanctions, établi la mise sous séquestre de tous les actifs cubains aux États-Unis ; l’interdiction de toutes transactions financières et commerciales sans autorisation ; la prohibition des exportations cubaines aux États-Unis; la prohibition à n’importe quelle personne physique ou moral des États-Unis ou de pays tiers de faire des transactions avec Cuba en dollars des États-Unis.
  • Export Administration Act (1979, Loi relative à la gestion des exportations) : Aux termes de la section 2401 (b) (i) : « Contrôle de sécurité nationale », « Politique envers des États donnés », le président des États-Unis est habilité à inscrire sur la Liste de contrôle du commerce des pays auxquels pourront être appliqués des contrôles d’exportation spéciaux dans l’intérêt de la sécurité nationale. Cuba y est inscrite.
  • Export Administration Regulations, (1979, EAR, Réglementations relatives à la gestion des exportations) : Elles jettent les bases de contrôles généraux d’articles et d’activités dans le cadre des sanctions imposées par le gouvernement étasunien, et fixent une politique de refus systématique des exportations et réexportations à Cuba.
  • Cuban Democracy Act (1992, Loi relative à la démocratie cubaine, ou loi Torricelli): Aux termes de cette loi, il est interdit aux sociétés étasuniennes dans des pays tiers de faire du commerce de biens avec Cuba ou des citoyens cubains ; il est interdit aux cargos de pays tiers accostant dans des ports cubains de toucher des ports étasuniens dans un délai de cent quatre-vingts jours, sauf autorisation du secrétaire du Trésor.
  • The Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act (1996, Loi relative à la liberté et à la solidarité démocratique à Cuba, ou loi Helms-Burton): Aux termes de cette loi, les dispositions du blocus ont été codifiées, leur portée extraterritoriale a été élargie et les prérogatives du président pour suspendre cette politique ont été réduites. Il est toutefois admis que celui-ci conserve ses prérogatives d’autoriser des transactions avec Cuba par la délivrance de permis.
  • Section 211 de la Loi d’allocations supplémentaires et d’urgence pour l’exercice fiscal 1999 : Aux termes de cette loi, il est interdit d’enregistrer aux États-Unis des marques commerciales associées à des biens nationalisés, de même qu’il est interdit aux cours étasuniennes de reconnaître les droits de sociétés cubaines sur lesdites marques.
  • The Trade Sanction Reform and Export Enhancement Act (2000, Loi relative à la réforme des sanctions commerciales et à l’élargissement des exportations): Aux termes de cette loi, certains produits agricoles ont été autorisés à l’exportation à Cuba, mais à condition que celle-ci paie en liquide, à l’avance, et sans octroi de crédits étasuniens ; les citoyens étasuniens ne peuvent pas faire de tourisme à Cuba, les voyages autorisés bénéficiant à douze catégories de personnes.

1.2. Les mesures exécutives adoptées par le président Barack Obama et leurs limitations

Dans son intervention du 17 décembre 2014, le président Barack Obama a reconnu l’échec de la politique étasunienne vis-à-vis de Cuba et s’est engagé à s’investir dans un débat au Congrès concernant la levée du blocus. C’est dans le droit fil de cette approche qu’il a annoncé plusieurs mesures destinées à modifier certains aspects concrets de celui-ci. Les amendements relatifs aux réglementations du département du Trésor et du département du Commerce, entrés en vigueur le 16 janvier 2015 pour concrétiser cette décision du président, tout en constituant un pas en avant, restent cependant limités.

En matière de voyages, les personnes entrant dans les douze catégories d’Étasuniens autorités à se rendre à Cuba pourront désormais le faire en vertu d’une autorisation générale, et non plus au cas par cas, pourront y dépenser autant qu’elles le voudront et pourront utiliser des cartes de crédit et de débit. Les voyages dits touristiques continuent toutefois d’être interdits, tandis que les échanges éducationnels (dits « interpersonnels ») continuent d’être soumis à un programme d’activités absolument obligatoires et ne peuvent se faire qu’en groupes.

En matière de télécommunications, les compagnies étasuniennes ont été autorisés à exporter des biens et services à Cuba, et à financer des installations d’infrastructure, la principale limitation étant que Cuba doit payer en liquide et à l’avance, même si des banques étasuniennes ou étrangères installées hors des États-Unis peuvent financer ces achats. Ceci ne concorde pas, bien entendu, avec les pratiques commerciales internationales qui ignorent cette forme de paiement et dans le cadre desquelles ce sont les compagnies elles-mêmes qui allouent des crédits à l’acheteur pour garantir la vente de leurs biens et services. La concrétisation de ces opérations est d’autant plus compliquée que les banques, compte tenu de la politique de harcèlement financier appliquée par l’administration Obama, redoutent de faire des transactions avec Cuba.

En matière de commerce, la liste des produits que les sociétés étasuniennes sont autorisées à exporter à Cuba sans autorisation du département du Commerce à partir des nouvelles mesures se borne à des biens et services de télécommunications, à des matériaux de construction et à des équipements et outils destinés au secteur non public de l’économie cubaine, dont l’activité agricole. Tous autres biens et services étasuniens sont interdits de vente à Cuba, sauf permis concrets à durée limitée délivrés par le département du Commerce. Les conditions de paiement restent discriminatoires si on les compare aux pratiques commerciales internationales, puisque Cuba ne peut utiliser le dollar comme devise de paiement et qu’elle ne peut recevoir des crédits pour acheter lesdits biens et services autorisés. Le pouvoir exécutif peut éliminer ces deux restrictions sans avoir à passer par le Congrès.

Par ailleurs, l’autorisation d’importation de biens et services produits par le secteur non public exclut des postes clefs de l’économie cubaine, tel le tabac. De même, le fait que le secteur public cubain ne soit pas pris en considération revient à éliminer d’emblée d’autres biens et services cubains au prestige international solide, tels le rhum, le nickel, les produits biotechnologiques et les services médicaux et éducationnels. D’autant que les tarifs appliqués aux produits cubains au cas où ils seraient autorisés à entrer aux États-Unis seraient les plus élevés de l’Harmonized Tariff Schedule (Liste tarifaire harmonisée) du département du Trésor, dans la mesure où Cuba et la République populaire démocratique de Corée sont les deux seuls pays à être situés dans la catégorie des tarifs les plus restrictifs en matière d’exportation aux États-Unis et à ne pas jouir de la clause de la nation la plus favorisée.

Pareillement, les modifications apportées aux réglementations concernant le transport maritime et selon lesquelles les cargos participant au « commerce humanitaire » avec Cuba pourront désormais accoster aux États-Unis avant ce délai de cent quatre-vingts jours, resteront lettre morte car il est peu probable, comme l’indique clairement la pratique internationale, que des compagnies maritimes se limitent à transporter des denrées alimentaires, des médicaments, des équipements médicaux et d’autres exportations autorisées.

Les changements financiers se bornent, eux, à faciliter les transactions autorisées en matière de voyages, d’exportations et d’envoi de fonds familiaux. Au cas où ils permettraient à des banques étasuniennes d’ouvrir des comptes à titre d’intermédiaires sur des institutions financières cubaines, la réciproque ne serait pas vraie, car les banques cubaines concernées devraient obtenir une autorisation.

La décision du président Barack Obama de radier Cuba de la liste des États parrainant le terrorisme international a constitué un acte de simple justice historique à l’égard du peuple cubain, sans qu’elle implique pour autant un allègement du blocus économique, commercial et financier qui lui est imposé, puisque la plupart des lois et réglementations ayant établi cette politique d’étranglement économique ont été promulguées avant 1982, date de l’inscription de Cuba sur ladite liste, et que les sanctions et restrictions correspondantes existaient déjà. Des fonctionnaires étasuniens l’ont bel et bien reconnu. Ainsi, Jeff Rathke, directeur du Bureau des relations avec la presse au département d’État, qui a déclaré : « Cette annulation d’État parrainant le terrorisme n’implique donc pas la levée du blocus, du moins directement[1]. »

Tout ceci ratifie que le président étasunien dispose de larges facultés exécutives pour modifier dans le fond, bien au-delà des mesures adoptées à ce jour, les réglementations concrètes du blocus.

Bien que les mesures adoptées par l’administration étasunienne en janvier 2015 constituent un pas en avant et modifient certains aspects concrets du blocus, ces nouvelles réglementations doivent forcément, pour donner de fruits réels, être adaptées aux conditions réelles de Cuba et aux pratiques commerciales internationales. À moins de modifications d’autres aspects du blocus – entre autres, accès à des crédits, possibilité d’import-export dans des conditions normales vers et depuis les États-Unis, autorisation d’emploi du dollar et cessation de la traque financière déclenchée contre les transactions internationales de Cuba – l’encerclement économique auquel les lois et réglementations du blocus soumettent Cuba ne changera pas dans le fond.

1.3. Prérogatives dont dispose le président étasunien pour continuer de modifier concrètement le blocus sans avoir à passer par le Congrès

Bien que le Congrès des États-Unis soit l’organe habilité à révoquer les législations sous-tendant la politique de blocus établie contre Cuba et à en décréter la levée, le pouvoir exécutif peut de toute façon, par ses propres décisions, démanteler auparavant la majorité des restrictions qu’elle implique.

S’il est vrai qu’en signant le 12 mars 1996 la loi Helms-Burton, le président William Clinton a permis de codifier sous forme de loi tant le blocus en soi que l’entrelacs de décisions exécutives qui lui sert d’assise, il n’en reste pas moins que le président étasunien continue de disposer de larges facultés pour délivrer des autorisations qui permettent différentes transactions interdites par le blocus.

On trouvera ci-après différentes prérogatives exécutives dont jouit le président étasunien pour modifier la politique de blocus appliquée contre Cuba :

  1. Permettre à Cuba d’utiliser le dollar dans ses transactions internationales.
  2. Permettre que ces transactions internationales se fassent à travers le système bancaire étasunien.
  3. Permettre à des personnes juridiques cubaines (banques, entreprises, etc.) d’ouvrir des comptes d’intermédiaire sur des banques étasuniennes.
  4. Demander aux représentants des États-Unis auprès d’institutions financières internationales de ne pas bloquer l’octroi à Cuba de crédits ou d’autres facilités financières.
  5. Cesser la politique de traque financière suivie contre Cuba.
  6. Autoriser des aéronefs et des bateaux cubains à transporter des passagers, des marchandises et du courrier postal entre les deux pays.
  7. Autoriser des exportations directes de produits étasuniens à Cuba.
  8. Permettre à Cuba d’importer depuis des pays tiers des produits contenant plus de 10 p. 100 de composants étasuniens.
  9. Permettre l’importation aux États-Unis de biens et services cubains constituant des postes d’exportation, tels que le tabac, le rhum, les produits biotechnologiques, y compris les produits manufacturés dans des pays tiers contenant des matières premières cubaines, tels le nickel et le sucre.
  10. Autoriser les sociétés étasuniennes à investir à Cuba.
  11. Éliminer le plafond concernant la valeur des produits cubains que les voyageurs étasuniens peuvent ramener à des fins personnelles ou à titre de cadeaux.
  12. Autoriser les Étasuniens à recevoir des traitements médicaux à Cuba.
  13. Permettre à Cuba de recevoir des crédits, des prêts et des financements en général qui lui permettraient d’acheter des produits aux États-Unis (exception faite des denrées agricoles légalement interdites).

Ainsi donc, le président des États-Unis peut modifier substantiellement le lacis des réglementations constituant le blocus en recourant à des vastes facultés dont il dispose, ce qui pourrait être la démarche à suivre pour démanteler une bonne partie des restrictions économiques, financières et commerciales que le gouvernement étasunien maintient contre Cuba.

Il n’y a que quatre aspects du blocus sur lesquels le président étasunien n’a pas prise, car leur suppression ou leur modification est aux mains du Congrès :

  1. Prohibition imposée aux filiales étasuniennes dans des pays tiers de vendre des biens à Cuba (loi Torricelli).
  2. Prohibition de faire des transactions avec des biens étasuniens nationalisés à Cuba (loi Helms-Burton).
  3. Prohibition imposée aux Étasuniens de faire du tourisme à Cuba (Loi relative à la réforme des sanctions commerciales et à l’élargissement des exportations, 2000).
  4. Obligation de payer en liquide et à l’avance les produits agricoles que Cuba achète aux États-Unis (Loi relative à la réforme des sanctions commerciales et à l’élargissement des exportations, 2000).

En sus de ces aspects laissés à son libre arbitre, le Congrès pourrait adopter de nouvelles lois qui renforceraient les réglementations du blocus ou empêcheraient leur démantèlement, comme le prouvent les tentatives récentes d’un groupe de législateurs de promouvoir des initiatives visant à annuler les mesures présidentielles et à renforcer l’encerclement économique imposé à Cuba.

La normalisation des relations entre les deux pays passe forcément par la levée du blocus, car celui-ci constitue le plus gros obstacle aux relations économiques, commerciales et financières de Cuba avec les États-Unis et le reste du monde et au développement de toutes les potentialités de l’économie cubaine.

1.4. Principales mesures relevant du blocus appliquées après le 17 décembre 2014

Le blocus s’est maintenu après le 17 décembre 2014, comme le prouvent les différents préjudices infligés à des personnes juridiques cubaines et à des tiers :

  • La société étasunienne Gen Tech Scientific a, quelques jours après l’annonce de la décision concernant le rétablissement des relations entre Cuba et les États-Unis, refusé de vendre des chromatographes en phase gazeuse Agilente 5975C, utilisés à des fins de recherche et de diagnostic dans les domaines biochimique, pharmaceutique et médical, arguant de l’interdiction imposée par le département d’État.
  • Le 28 janvier 2015, la société étasunienne PayPal informait qu’elle avait bloqué le compte de Brian y Jan Ficht, un couple d’horticulteurs canadiens qui l’avait utilisé pour payer un séjour de trois semaines qu’il avait fait à Cuba pour y apprendre au sujet de l’agriculture urbaine.
  • Le 11 février 2015, la filiale mexicaine de la banque Santander refusait d’effectuer un virement de 68 290 euros provenant de la Banque centrale de Cuba afin de payer sa quote-part de membre du Centre d’études monétaires latino-américaines (CEMLA).
  • Le 26 février 2015, la société étasunienne PayPal a refusé d’effectuer un virement de 90 euros fait par le groupe allemand de solidarité avec Cuba, Cuba-Hilfe-Dortmund, sous prétexte des réglementations du blocus.
  • Le 12 mars 2015, la banque allemande Commerzbank a accepté, face aux départements du Trésor et de la Justice, à la Réserve fédérale, au département des services financiers de New York et au bureau du procureur de l’arrondissement Sud de New York et au bureau du procureur de Manhattan, de payer une amende de 1,710 milliard de dollars pour violations des réglementations concernant l’Iran, le Soudan, Myanmar et Cuba, à savoir, selon le rapport de l’Office of Foreign Assets Control (OFAC), cinquante-six transactions concernant Cuba, de septembre 2005 à décembre 2007, pour un montant de 2 283 456 dollars.

Après avoir interrompu ses opérations avec Cuba, cette banque allemande n’a pas trouvé le moyen de virer des fonds cubains s’élevant à 50 000 livres sterling et à 53 000 francs suisses sur d’autres banques européennes, parce que celles-ci refusent toute transaction avec Cuba qui ne peut donc ni les convertir en euros ni les utiliser pour effectuer des paiements, et n’a pu disposer d’une capacité de paiement extérieure ces neuf derniers mois.

  • Le 25 mars, l’OFAC a infligé une amende de 7 658 300 dollars à la société étasunienne PayPal, pour violations des réglementations touchant Cuba et d’autres programmes de sanctions, à savoir, de décembre 2010 à septembre 2013, quatre-vingt-dix-huit transactions concernant des biens d’origine cubaine ou d’intérêt national cubain et se chiffrant à 19 344 dollars.
  • Le 26 mars 2015, on apprenait que plusieurs banques avaient, à cause des réglementations du blocus, refusé de virer des fonds que Cuba destinait au financement de ses ambassades à Kiribati, en Guinée équatoriale et au Kazakhstan.
  • Le 1er juin 2015, la société étasunienne de production chimique et biochimique, Sigma-Aldrich, l’une des plus importantes au monde, a refusé de livrer à l’entreprise cubaine Quimimpex des produits chimiques indispensables au développement de notre industrie chimique, ni les services ni la documentation technique nécessaires, parce que Cuba est un pays sanctionné auquel aucune personne morale ou naturelle des États-Unis, où qu’elle soit, ne peut, ni directement ni indirectement, exporter, réexporter, vendre ou livrer des biens, des technologies ou des services.
  • Le 2 juin 2015, la société étasunienne Columbiana Boiler Company, LLC, spécialisée dans la fabrication de conteneurs pressurisés, a refusé de livrer à l’entreprise cubaine Quimimport les bouteilles nécessaires au transport du chlore utilisé pour épurer l’eau des aqueducs cubains, faute d’avoir pu obtenir à ce jour l’autorisation du département du Commerce.
  • En juin 2015, la succursale japonaise de la chaîne de magasins étasuniennes Costco Wholesale a, arguant des lois étasuniennes, cessé de considérer comme cliente attitrée une fonctionnaire de l’ambassade cubaine au Japon.

 

[1] Jeff Rathke, directeur du Bureau des relations avec la presse au département d’État, point de presse quotidien, 29 mai 2015, Washington.

 

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